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¿Cómo manejar los recursos naturales? Una lección magistral

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Para administrar bien los nuevos
recursos naturales se necesitan
ciudadanos y gobiernos informados

 

Tras cuatro décadas de estudios académicos se ha establecido qué deben hacer las autoridades tras descubrir petróleo. Los ingresos generados por el petróleo y otros recursos naturales tienen características distintivas: son inestables –los recursos se agotan- lo cual significa que los ingresos llegarán a su fin. Para hacer frente a esta inestabilidad, en los buenos tiempos debenahorrarse parte de los recursos para poder realizar gastos cuando lleguen los malos tiempos. Para prepararse para el agotamientode los recursos, deben acumularse otros activos, de modo que para el momento en que desaparezca el activo natural, el país pueda mantener su nivel de gastos gracias a los ingresos adicionales generados por los nuevos activos.


Paul Collier

 En el pasado, los países pobres no se vieron mayormente
beneficiados por el auge provocado por el descubri-
miento de nuevos recursos naturales, y terminaron casi
tan pobres como antes.

En la última década ha habido una nueva ola de descubri-
mientos de recursos naturales, principalmente petróleo, en
países de bajo ingreso, y las organizaciones internacionales han
emprendido tres campañas complementarias para lograr que la
historia no se repita:

• El FMI y otros organismos económicos llevan a cabo pro-
gramas de capacitación para ayudar a los gobiernos a desarrollar
sus capacidades y conocimientos técnicos.

• Los países industrializados del G-8, las economías avanzadas
y de mercados emergentes del G-20 y la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos han establecido normas
más estrictas para las empresas internacionales a fin de prevenir
la elusión de impuestos y la corrupción.

• Las organizaciones no gubernamentales, en una campaña
en la que también participa el G-8, están capacitando a los ciu-
dadanos para controlar los ingresos públicos.

Tanto los gobiernos que controlan los derechos a los recursos
naturales como las empresas que extraen los recursos son res-
ponsables de los fracasos, y estas campañas reflejan una visión
crítica de las capacidades y motivaciones de los gobiernos y
empresas, pero no son suficientes.

La cadena de decisiones económicas necesarias para que los
recursos naturales redunden en un mayor desarrollo es larga y
compleja. Por eso es tan necesario que los gobiernos desarrollen
capacidades específicas. Pero también los ciudadanos tienen
que desarrollar sus conocimientos para poder ir más allá de
examinar los números. A falta de estos conocimientos, posi-
blemente presionarán para que los gobiernos repartan la nueva
riqueza en gestos populistas. La típica reacción populista tras el
descubrimiento de recursos naturales es la presión para lograr
aumentos de los salarios del sector público. En 1974, nigeria
fue uno de los primeros países pobres que experimentaron un
auge petrolero. Al año siguiente, al desbordarse las expectativas
de la población, el gobierno se vio presionado para aumentar los
salarios públicos un 75%. Lo mismo sucedió en Kenya en 2012.

Otra forma de populismo en este contexto es el suministro de
gasolina barata a la clase media. En 2012, cuando las autoridades
nigerianas que estaban reformando la economía trataron de poner
fin a los subsidios a los combustibles establecidos como concesiones
al sentir popular, el país entró en erupción. En 2013, lo mismo
ocurrió en Sudán. Algunos analistas tienen tanta confianza en la
capacidad de la gente común para tomar buenas decisiones que
abogan por que los ingresos derivados de los recursos naturales
se distribuyan a los ciudadanos como subsidios. Este fue el en-
foque adoptado en Mongolia y derivó en medidas populistas de
proporciones enormemente perjudiciales. Los votantes ejercieron
presión sobre los partidos políticos y estos terminaron compitiendo
por ofrecer los mayores subsidios. Como resultado, se distribuyó
la mitad de la renta nacional, es decir, mucho más de lo que el
gobierno había recibido por los recursos naturales.

Como muestran estos ejemplos, los ciudadanos no adquieren
automáticamente los conocimientos necesarios para adminis-
trar correctamente los nuevos recursos naturales. En los países
pequeños y pobres no suele existir un periodismo económico
especializado que ayude a desarrollar esos conocimientos. Por
esos son los gobiernos los que deben desarrollarlos. Así como
es responsabilidad de los ciudadanos examinar cómo utilizan
los gobiernos los ingresos derivados de los recursos naturales,
es responsabilidad de los gobiernos lograr que los ciudadanos
comprendan mejor las decisiones económicas específicas que se
requieren para la buena gestión de esos ingresos.

Los esfuerzos por desarrollar la capacidad de los ciudadanos
para supervisar a los gobiernos han recibido enorme atención en
la última década. Dos hitos a este respecto son la Iniciativa para
la Transparencia de las Industrias Extractivas y la obligación legal
de las empresas de informar sobre sus pagos a los gobiernos. Sin
embargo, no han recibido la misma atención los esfuerzos reali-
zados por los gobiernos para desarrollar los conocimientos de la
ciudadanía. La comunicación es una función esencial del liderazgo
político. Por otra parte, aunque los políticos pueden aprovechar
la amplia experiencia mundial sobre los aspectos económicos de
la gestión de nuevos yacimientos de petróleo,
no existe la misma experiencia internacional en el desarrollo de
los conocimientos de la ciudadanía. Las recomendaciones pro-
fesionales de las instituciones financieras internacionales (como
el FMI y el Banco Mundial) se transmiten principalmente de
tecnócrata a tecnócrata, con poca o ninguna preocupación por
la forma en que podrían comunicarse a los ciudadanos. Por su
parte, el asesoramiento profesional que las empresas de relaciones
públicas proporcionan a los políticos suele centrarse en la política
cortoplacista más que en la economía de los recursos naturales
a largo plazo.

A continuación se presentan algunos principios básicos que po-
drían ser de utilidad para que los políticos ayuden a sus ciudadanos
a comprender de manera realista los efectos que el descubrimiento
de petróleo tiene para ellos y para el bienestar nacional.

Difundir los conocimientos

La comunicación masiva de noticias es sencilla: un comunicado
de prensa que anuncie “hemos hallado petróleo “ se difundirá
rápidamente. Pero la comunicación masiva de conocimientos es
más difícil. Muchos ciudadanos adultos, que hace tiempo que

dejaron las aulas, carecen de la paciencia para escuchar una
clase magistral. Por eso, elaborar el contenido de un mensaje y
asegurarse de que se difunda representa un reto tan arduo como
tomar las decisiones técnicas. En muchos países pobres la moda
es presentar una visión. Pero si bien puede infundirse una aspira-
ción a través de una visión, no puede infundirse la comprensión
del proceso para concretar esa aspiración. Para ello se requiere
un relato. Las visiones son estáticas; los relatos son historias; es
decir, vehículos mentales por los cuales las personas entienden
el proceso de cambio.

Aprovechar una bonanza petrolera de manera responsable
depende de que se hagan cosas que a las sociedades pobres les
pueden resultar difíciles, como ahorrar para el futuro. Los líderes
eficaces pueden plasmar mensajes difíciles en historias. Durante
la Segunda Guerra Mundial, el Reino Unido tenía que producir
más alimentos. El Primer Ministro Winston Churchill explicó
esto con un relato simple: “Excaven (la tierra) en busca de la victoria”.
Cuando Botswana descubrió diamantes, su gente se enfrentó a
un reto similar. Su líder, Sir Seretse Khama, también encontró
un relato brillantemente eficaz.

Los relatos tienen que difundirse, y los gobiernos no pueden
llegar a todos los ciudadanos a la vez. Las historias se propagan a
través de redes, y el éxito en la difusión de un relato suele depender
de que se llegue a un grupo relativamente pequeño de personas
influyentes. Quiénes son estas personas depende de cada sociedad
y del contenido del relato. Por lo tanto, el desarrollo de una masa
crítica de conocimientos ciudadanos sobre el descubrimiento de
petróleo no se logra a través de comunicados de prensa, sino a
través de relatos y redes de conocimientos.

El petróleo y el gas (que a menudo se encuentra junto con el
petróleo) tienen tres características por las cuales una comuni-
cación eficaz tiene mucha más importancia que para la mayoría
de los demás problemas económicos:

• El descubrimiento puede evocar imágenes glamorosas de
riqueza sin esfuerzo.

• Los combustibles fósiles no tienen propietarios naturales.
• Los recursos naturales se agotarán en su momento.
El descubrimiento de petróleo suele provocar un desborde

de expectativas poco realistas. Estas expectativas no se limitan
a las sociedades pobres. Cuando el Reino Unido descubrió pe-
tróleo en 1966, la revista satírica Punch publicó una caricatura
profética: dos vagabundos están sentados y uno le dice al otro:
“y entonces, descubrimos petróleo en el Mar del norte y ya no
parecía tener mucho sentido trabajar”.

Las expectativas poco realistas pueden convertirse rápidamente
en un problema para los gobiernos. En marzo de 2012, una com-
pañía de exploración petrolera en el norte de Kenya anunció que
había hallado petróleo. En ese momento no había forma de saber
si el yacimiento era comercialmente viable, e incluso en el mejor de
los casos pasarían por lo menos cuatro años antes de que el petróleo
comenzara a fluir. Sin embargo, al mes siguiente los sindicatos del
sector público plantearon fuertes demandas salariales.

Esta falta de realismo puede contrarrestarse presentando de
manera inteligente los datos básicos. Los psicólogos han descu-
bierto que las reacciones son muy diferentes según la forma en
que se presentan o “enmarcan” los hechos. Por ejemplo, en 2013
Exxon Mobil Corporation pagó al gobierno de Liberia uS$50

millones por derechos de prospección. Para el hombre común
uS$50 millones sonaba como el inicio de una fabulosa riqueza.
Pero el debate hubiera sido más realista si se hubiera informado
que esa cantidad equivalía a uS$12 por cada habitante de Liberia.

En Kenya, el hecho esencial que debía comunicarse no era la
cantidad por habitante, sino las largas demoras y grandes incerti-
dumbres. Alguien tenía que responder a las demandas salariales
prematuras y decir: “¡no hay que cantar victoria antes de tiempo!”

Sin dueño

Otra característica del petróleo por la que es importante tener
una estrategia de comunicación es que los activos naturales no
tienen dueños naturales. nadie puede reclamar la propiedad del
petróleo por haberlo puesto bajo la tierra. Sin embargo, como se
trata de un activo valioso, debe haber un acuerdo para determinar
su propiedad. A menos que se haya establecido con claridad
antes del descubrimiento, la propiedad de un activo natural está,
en principio, a disposición de cualquiera. Por lo tanto, la gente
adoptará la base de reclamo de la propiedad que mejor se adapte
a sus circunstancias. Las personas que viven cerca del yacimiento
reclaman que los derechos de propiedad son locales, mientras que
los demás alegan que son nacionales. En algunas sociedades, las
reglas de propiedad están fuera de toda duda, pero en muchos
países pobres la identidad nacional es relativamente reciente y se
enfrenta a identidades locales sólidamente arraigadas.

Tomemos el caso de Tanzania, donde gracias a su fundador,
el Presidente Julius Nyerere, el país tiene un sentido de identidad
nacional común mucho más fuerte que en la mayor parte de
Africa. Se han atenuado las lealtades locales, y la gente de dife-



rentes grupos étnicos ha aprendido a cooperar. Por otra parte,
cuando el gobierno de Tanzania abrió la prospección de gas, solo
vendió los bloques costa afuera. Debido a la fuerte identidad
nacional en Tanzania y el hecho de que no había prospección
continental, el gobierno supuso razonablemente que resultaría
evidente que el gas que se descubriera pertenecería a la nación.

En 2012, las compañías petroleras encontraron gas en alta mar
frente a la costa de la región sudoriental de Mtwara. La reacción
ciudadana demostró por qué incluso en un país con una fuerte
identidad nacional, es importante adoptar preventivamente una
estrategia de comunicaciones. Los habitantes se enteraron del
descubrimiento no por los anuncios del gobierno sino a través
de mensajes enviados por Twitter por las empresas legalmente
obligadas a hacer público el hallazgo de manera inmediata.
Cuando la noticia llegó a Mtwara, los billones de pies cúbicos
se convirtieron en billones de dólares. Hubo un desborde de
expectativas, y corrió el rumor de que cada familia recibiría un
sobre con uS$200 mensuales. Al igual que los vagabundos en la
caricatura de Punch, la juventud local rapidamente comenzó a
decir que ya no necesitaban trabajar. Más preocupante aún, los
residentes de Mtwara reclamaron la propiedad y estaban furiosos
porque el gas se iba a utilizar en beneficio nacional. De hecho, la
gente del lugar creía tan apasionadamente que se estaban violando
sus derechos imaginarios que se rebelaron, y en mayo de 2013
murieron cuatro personas.

Un aspecto vital de toda estrategia de comunicaciones es prever
y resolver la cuestio?n de la propiedad, desde que se inicia el proceso
de exploracio?n. Actuando con criterio preventivo, probablemente
los gobiernos puedan guiar el sentir de la poblacio?n. Dado que
pueden encontrarse valiosos recursos naturales en cualquier lugar
del pai?s, deberi?a ser posible llegar al consenso de que cualquier
descubrimiento pertenecera? a todos.

El éxito en Botswana

Botswana, un caso poco común, mostró cómo se puede tener
éxito en la gestión de los recursos naturales. Su primer presidente,
Khama, ideó un mensaje crudamente simple: “no tenemos nada,
así que estemos de acuerdo en que cualquier cosa que encontremos
es de todos”. Tanto el mensaje como su difusión a través de una
red fueron astutos. Khama recorrió el país y logró que los jefes
de todos los clanes aceptaran el mensaje. Solo se puede lograr
ese consenso detrás del “velo de ignorancia” que existe antes del
descubrimiento. Si las personas no se ponen de acuerdo de manera
explícita antes de que se descubran los recursos, es probable que
prevalezca el interés individual si se produce el descubrimiento,
provocando genuina indignación cuando chocan las reivindica-
ciones locales y nacionales.

La tercera característica del petróleo por la que es importante
que haya una estrategia de comunicaciones es que es un recurso
no renovable. Debido a que el activo se agota con su extracción,
los ingresos pueden ser de corta duración. En los descubrimientos
típicos en Africa, los recursos se agotan aproximadamente en
una generación. Por otra parte, el rápido crecimiento de la
población reduce la riqueza por habitante. Por ejemplo, supon-
gamos que la extracción constante agota el petróleo en 50 años.
Si la población crece al 2% anual, después de tan solo 25 años
la riqueza per cápita se reduce un 70%. Por otra parte, el valor
futuro del petróleo depende de su precio. Debido a los efectos
climáticos, las políticas globales pueden restringir a tal punto
las emisiones de carbono que dentro de unas décadas muchos
depósitos pueden convertirse en “activos bloqueados”, sin valor
debido a los impuestos o las regulaciones.

Como ocurre con cualquier fuente temporal de ingresos, una
parte se debe utilizar para acumular otros activos que permitan
realizar gastos mucho más allá del periodo de extracción de los
recursos (véase “Obtener ingresos de los recursos naturales”,
en la edición de septiembre de 2013 de F&D). Con los activos
naturales, las razones éticas para ahorrar ingresos son aun más
fuertes debido a que el petróleo no pertenece exclusivamente a
la generación actual. Si esta generación dilapida los ingresos del
petróleo en consumo no sostenible, la próxima generación tendrá
motivos para quejarse de que sus padres fueron irresponsables.
Esta es la razón por la cual la narrativa de que “no hay que trabajar
más” es tan perniciosa y debe ser desacreditada. En un país pobre,
la nueva riqueza adquirida sin esfuerzo no reduce la necesidad
de trabajar. Cuando se descubrieron diamantes en Botswana, el
gobierno adoptó rapidamente un contrarrelato que se hizo om-
nipresente : “Somos pobres y por lo tanto tenemos que acarrear
una pesada carga”. El consenso sobre la necesidad de llevar esa
pesada carga permitió al gobierno invertir una proporción mucho
mayor de sus ingresos que en el resto de Africa. Botswana pasó
de ser uno de los países más pobres a ser uno de los más ricos
de la región. Esta es la tarea a la que se enfrentan los gobiernos

de muchos países pobres. A través de una comunicación eficaz,
como en Botswana, se puede lograr que los ciudadanos se vean
a sí mismos como guardianes de las oportunidades de sus hijos,
no como afortunados comensales a un banquete.

Para que sea eficaz, este relato debe ir acompañado de un
proceso que se extienda a través de una red ciudadana. A veces
la estrategia más adecuada está determinada por la estructura
de la autoridad, como con los jefes de los clanes de Botswana.
Pero a veces está determinada por el contenido del mensaje.
El mensaje de ser buenos custodios evoca muchas enseñanzas
religiosas. En la mayoría de las sociedades pobres, la religión
está muy organizada y tiene un lugar destacado en la vida de
las personas. Por lo tanto, la narrativa de una administración
responsable de los recursos petroleros descubiertos se presta
a su difusión a través de las iglesias y mezquitas de la nación.

Un gobierno prudente prepara el terreno para el descubri-
miento de recursos naturales desarrollando de manera delibe-
rada una masa crítica de conocimientos entre los ciudadanos
por medio de relatos y redes, resolviendo así de antemano
la cuestión de la propiedad y desterrando ideas fantasiosas
mediante la presentación de los hechos de manera facilmente
comprensible.

Paul Collier es profesor de Economi?a y Poli?tica Pu?blica en la
Escuela Blavatnik de Gobierno de la Universidad de Oxford, y
director del Centro para el Estudio de las Economi?as Africanas.

52 Finanzas & Desarrollo diciembre de 2013

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